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日前国务院常务会议讨论并原则通过《中华人民共和国反不正当竞争法（修订草案）》，决定将草案提请全国人大常委会审议，以进一步规范数字经济领域的反不正当竞争行为，特别是有关商业数据的获取和利用行为，这对推动我国海量数据的商业化价值有序释放具有重要意义，在促进公共数据的有序开放和有效利用上，更是具有创新性的时代意义。
公共数据是数据资源的关键组成部分，作为社会深度信息化的产物，具有权威性、敏感性和多源性等特点。公共数据商业化利用体现了数据从特定持有向有序共享、从制度型排他向市场化开放、从政府公共权力向新型要素资源的转变趋势。我国已初步建立了作为公物的公共数据权属规则的法律制度，并积累了一定经验。但公共数据仍面临一系列现实难题，如公共数据的基本概念和范围模糊，开放意愿和能力不足，制度供给短缺，数据管理基础设施建设不完善，技术运用不充分，安全防护不到位等。在实际应用场景中，多聚焦于公共数据的“公共”属性，主要强调其在提升政府部门行政管理效率方面的作用，弱化了公共数据商业化利用所能带来的经济效益，未能充分重视公共数据在推动商业模式创新、助力传统产业数字化转型以及发展新质生产力等方面的重要角色。
何谓公共数据
从法律法规层面看，《电子商务法》第69条第2款、《网络安全法》第18条第1款和《中华人民共和国电信条例》第8条第2款都提及了“公共数据”这一概念，但未对公共数据的内涵和外延做具体解释。在地方性法规中，2022年3月1日施行的《浙江省公共数据条例》是全国首部以公共数据为主题的地方性法规。其第3条明确指出公共数据的概念为“本省国家机关、法律法规规章授权的具有管理公共事务职能的组织以及供水、供电、供气、公共交通等公共服务运营单位（下称“公共管理和服务机构”），在依法履行职责或者提供公共服务过程中收集、产生的数据。”。各地政策在定义表述上虽有所差异，但普遍共识是将数据按照产生和使用主体分为公共数据、企业数据和个人数据。
从政策文件层面看，2022年6月23日，国务院印发《关于加强数字政府建设的指导意见》（下称《意见》）对公共数据的开放开发提出了要求，虽然并未定义公共数据的含义和外延，但其中“对各级党政机关、企事业单位依法履职或提供公共服务过程中产生的公共数据”的表述，明确了公共数据的来源和构成。2023年12月31日财政部印发的《关于加强数据资产管理的指导意见》提到“鼓励各级党政机关、企事业单位等经依法授权具有公共事务管理和公共服务职能的组织将其依法履职或提供公共服务过程中持有或控制的，预期能够产生管理服务潜力或带来经济利益流入的公共数据资源，作为公共数据资产纳入资产管理范畴”。此处对公共数据资源概念的阐释与上文《意见》表述基本类同。
公共数据承载了更多的公共利益，主要特征在于公共性。公共数据主要指的是政府、社会组织或其他组织在履行公共管理职责或提供公共服务时所收集和产生的数据资源，这些数据具备公共属性，包括政务数据和公共服务数据，可供社会广泛利用。实践中，界定“公共数据”时应以“公共性”为根本属性，并结合灵活动态的识别标准。作为技术驱动的概念，公共数据的内涵不应通过单纯的“概括+列举”静态确立，而是根植于“公共利益价值”和“公共服务功能”，依照数据功能进行动态调整。公共数据的外延则需根据公共管理与服务的实际需求及功能变化灵活划定。这样既能充分实现数字政府的公共数据服务职能，又使公共机构掌握的数据资源能够与数据要素市场对接，紧密贴合具体场景，满足社会对高质量且可再利用数据要素的需求。
公共数据商业化利用离不开竞争法治
在公共数据商业化利用领域，市场竞争格局逐步成型。竞争法治并非仅是某一单行法律的简单应用，而是一个从制度设计到实施，再到规范评价与功能考量的完整法治化过程。这不仅涉及专门的竞争立法，还涵盖了其他法律法规与政策文件中关于市场竞争治理的诸多文本。譬如，《电子商务法》《个人信息保护法》《数据安全法》《消费者权益保护法》等基本法律及“数据二十条”等重要政策文件中有关数据采集、使用、流通等环节的内容均不同程度关涉数据市场竞争治理。具体到公共数据商业化利用上，建议应树牢市场优先理念，以公平合理为原则，充分发挥公共数据的价值，推动经济持续健康发展。
1.树牢市场优先理念激励公共数据商业化利用。
市场优先理念在公共数据商业化利用过程中可充分发挥公平竞争、激励创新和高效利用的功效。政府与市场的关系是竞争法理论研究的重要课题，“市场在资源配置中起决定性作用”这一理念触发了政府、市场与社会的联动效应。在公共数据商业化利用的过程中，市场机制应占据主导地位，通过公平竞争和市场交易，实现数据价值的最大化和资源的最优配置，以此确保公共数据的公平交易和合理使用。然而，市场虽然能够优化资源配置、提升经济效率，但本身并不具备始终维持自由公平竞争秩序的能力和责任，垄断及不正当竞争行为的涌现在所难免，这是市场经济无度发展的客观后果。为保障公共数据商业化利用市场的有序运行，应树立“市场型政府”的法治理念。政府需建立并完善公共数据交易规则和监管机制，通过法规和政策明确市场规则、交易方式及监管要求，为市场主体提供清晰的操作指南，预防市场失灵和不正当竞争。此外，鼓励市场主体积极参与公共数据的开发利用，形成多元化、开放性的数据生态系统，推动公共数据的开放共享和互联互通，加强政府部门间的协作，打破数据壁垒，实现公共数据的广泛共享和利用。
2.以公平合理为原则推动公共数据商业化利用。
当前，在对公共数据的价值挖掘与释放中存在的“数据割据”“数据不正当竞争”等现象，加剧了数据烟囱、数据孤岛问题，易形成数据领域的行政垄断，成为当下掣肘公共数据实现高效商业化利用的制度瓶颈。在公共数据商业化利用中，竞争法治需积极作用，以公平合理为原则，以全国统一大市场建设为契机，推动公共数据在收集、存储、处理、共享等商业化利用全过程的合法合规。
第一，公共数据商业化利用应以合理利用为基本遵循。公共数据以“公共财产”的身份存在，在其利益分配机制中，一方面要保障商业化利用公共数据的主体获得合理利益以刺激商业化利用的可持续进行；另一方面因公共数据“公共性”身份的存在，其所获利益必须以一定方式反哺到社会公众中，即实现社会总利益的增进。其利益分配机制和使用机制就需要通过专门的规则作出相应决定：公共财产在多大程度上及通过何种方式可以进入市场，在多大程度上及通过何种方式受到相应限制。
第二，公平竞争也是公共数据商业化利用中的重要原则。在数据市场中，各类主体应享有平等的竞争机会，禁止采用不正当手段谋求优势。从商业化利用的角度看，公共数据商业化利用技术门槛高，开发者需存在成规模的数据分析能力和处理能力。从数据权利的角度看，公共数据因其固有的膨胀性存在滥用风险。政府应强化监管，防止数据垄断和不正当竞争，确保市场的公平与秩序。
第三，实现公共数据商业化高效利用和数据的高水平安全的平衡是公共数据商业化利用中不可忽视的一环。在公共数据开放开发的执行中的重保护轻流通策略客观上阻碍了公共数据的高效流转，但作为公共数据开放权利基础的公益数据权，既与数据原权利存在冲突，又和信息权益的保护存在不可避免的紧张关系，一旦公共数据的开发利用过程中出现数据安全风险、个人信息泄露风险，极易降低市场信心，增加社会公众疑虑。此时就需要国家权力也应适当介入，政府要引导调节力度，探索建立公共数据资产开发利用和收益分配机制，通过有序开发、合理利用更好地发挥公共数据资源作用。同时采取必要的技术手段和管理措施，防止数据被非法获取或滥用，同时对于涉及个人隐私的数据要进行脱敏处理，以保护个人隐私权益。
公共数据有序有效的开发使用，已成为进一步释放数据价值，促进高水平创新，推动各类市场主体有效数字化转型，发展新质生产力的关键一步。接下来还需适时更新《数据安全法》《个人信息保护法》《网络安全法》等关涉数据安全监管的基本法，通过不断完善《反垄断法》《反不正当竞争法》《电子商务法》等涉及数据市场竞争的基本法来推动公共数据的高效利用。特别需要关注在公共数据商业化利用中平衡好国家总体安全、社会公共利益、企业和个人合法权益之间的关系，统筹好实现高质量发展与高水平安全之间的平衡，做好协同协力，避免合成谬误，通过科学立法、严格执法、公正司法精准规制公共数据领域的各类垄断、不正当竞争及不公正交易的行为，为提升公共数据商业化利用效率提供更多市场竞争治理方案。
（作者系南开大学竞争法研究中心主任、法学院副院长，南开大学数字经济交叉科学中心研究员）
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陈兵
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